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提升国家治理能力 创新发展统一战线

来源:   作者: 日期:2020-09-21 人气:594

摘要:进入风雷激荡的二十一世纪,面对百年未有之大变局,在中国社会管理转型的伟大历史进程中,国家治理能力的现代化,被执政党和辅助执政的各民主党派作为紧迫的治国方略,提上了重要议事日程。中国作为一个超大型的复杂社会和人口大国,其国家治理能力的高低,直接考验着执政者。作为一个庞大而充满未知风险的系统工程,如何引导其国家健康发展,显得尤为重要。中国共产党领导下的广泛的爱国统一战线,是国家治理能力现代化建设良性发展的重要导引机制之一,在规制社会与国家关系形成良性治理主体格局、强化国家整体建制能力、强化国家强制能力和汲取能力、加强国家濡化共识能力、提升国家协商包容能力等方面具有不可取代的重要价值。有鉴于此,统一战线的理论创新与社会实践,应立足于国家治理能力现代化建设,更好地发挥其独特的参政优势。】

关键词:国家治理能力  社会管理转型  统一战线  创新发展


2013年11月9日至12日,党的十八届三中全会在北京召开。以习近平总书记为核心的党中央高瞻远瞩,审时度势,提出了中国共产党以及各参政民主党派共同的奋斗目标:"全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。"

一时间,国内学者云集,展开热烈讨论,从不同角度阐释真谛,纷纷以总书记提出的"推进国家治理体系和治理能力现代化"指示精神为指导,以总结经验、面向未来、为中国探索长治久安之道为主题,以中国传统治理的历史经验、中国革命的遗产、新中国建设与改革的历程、全面深化改革的总目标和总任务为视角,李零、金一南、胡鞍钢、潘维、韩毓海、李稻葵、温铁军、张文木、邓小南、杜晓勤、李玲、张宇、卢周来等享誉国内外的名师大家,聚焦重大理论和现实问题,旁征博引,深入浅出,权威解读了中国道路、中国制度、中国理论和中国文化,深刻阐述了习近平同志关于治国理政新理念新思想新战略,拉开了国家治理能力和治理体系现代化理论创新与制度实践的时代序幕。从2014年2月17日,在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话,到2020年4月27日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议并发表重要讲话,习近平总书记先后九次对国家治理能力与体系建设作出重要论述。2020年4月27日,他强调指出:“我国疫情防控和复工复产之所以能够有力推进,根本原因是党的领导和我国社会主义制度的优势发挥了无可比拟的重要作用。发展环境越是严峻复杂,越要坚定不移深化改革,健全各方面制度,完善治理体系,促进制度建设和治理效能更好转化融合,善于运用制度优势应对风险挑战冲击。”

将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,对于中国的政治发展,乃至整个中国的社会主义现代化事业来说,具有重大而深远的理论意义和现实意义。在中国社会管理转型发展进程中,推进国家治理能力现代化,必须精准把握治理能力建设的中国国情,多措并举推进国家治理理论与体系建设,充分发挥中国特色社会主义制度体系的独特优势。因此,根据中国国情,国家治理能力现代化建设的把握向度应体现在三个方面:其一,国家治理能力现代化的共性表现为建立民主化、市场化和法治化的现代性治理体系。其二,面对国内外复杂的发展环境,深刻认识中国是一个后发展国家,国家治理体系的构建必须兼顾国情,创新发展。其三,中国共产党领导下的广泛的统一战线,是国家治理能力现代化建设的独特优势,应充分发挥,举释动能。因此,在多边主义全球化的大背景下,后发展国家的治理能力建设需要顺应由市场化主导带来的社会与国家分离的实际,构建以政府为核心的多主体共治的现代治理格局。同时应着重加强国家建制能力、强制能力、汲取能力、濡化共识能力和协商包容能力这五大国家能力建设,牢牢把握国家制度变迁的正确方向,增强发展的自主性。国家治理能力现代化,是一个全新的政治理念,其建设成败关系着能否实现国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦。有鉴于此,统一战线的理论创新与社会实践,应立足于国家治理能力现代化建设需要而创新机制,转型发展,更好地发挥其独特的资源优势。统一战线的理论与实践应该立足国家治理能力现代化建设需要积极创新转型,更好地发挥其独特作用。

一、充分发挥统战工作参与国家治理关联作用,促进治理主体格局形成

对于中国这样的后发展国家,强政府与强社会的“双强型”二元互动格局更为有效。双强型国家社会关系不会自发产生,需要后发展国家核心政治力量的理性塑造和引导。对于中国共产党而言,统一战线机制是规制社会与国家良好状态、增强执政党引领社会能力的重要保障。改革开放四十年的实践证明,中国共产党正是通过灵活有效的统一战线政策以及策略,引领现代中国走向了强盛。

首先,执政党可以通过统一战线机制影响和控制社会分离的程度。可采用三种方式:在政治层面,运用制度化、法治化的民主程序来衔接国家与社会的互动;在行政层面,通过行政吸纳政治的体制来完善各种国家能力;在基层层面,大力推进社会社区化和组织化。从政治学角度看,中国共产党领导的统一战线具有促进社会政治参与和促进政权实行群众路线的双重属性,是衔接国家与社会关系的一套现成组织机制。统一战线的具体实践和成效会从根本上起到影响社会分离度的作用。其次,执政党运用统一战线可以引领公民社会的发育方向。在国家治理现代化进程中,我们需要一个能够协同执政党和政府搞好国家建设的协同性公民社会,而不是对抗性公民社会。引领公民社会发育方向的实质是实现国家与社会关系的再整合,统一战线便是中国共产党历史形成的主体性整合机制。作为不同社会政治力量在共同利益基础上以妥协包容为任务而结成的政治联盟,其功能性质与公民社会整合国家社会关系的需要完全一致。再次,执政党运用统一战线可以培养和提升社会多元治理主体的参与治理能力。党的十八届三中全会将实现国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,这是顺应市场化和民主化发展要求、契合世界先进政治理念的需要。国家治理能力现代化建设,需要参与治理的各类主体,包括政党、政府、社会组织、经济组织、公民个体等都能学会现代治理的能力和本领,学会公共行为,学会协商、参与、妥协,统一战线就是其一。在政府与社会以及不同阶层、政党、民族和宗教信仰群体、海外内群体之间,统一战线化解差异、凝聚共识的实践本身就是各治理主体锻炼参与治理能力的过程。

 从国家统治转型到社会治理,给统一战线带来根本性的影响。一是统战地位日益强势化;二是统战成员日益多元化;三是统战格局日益复杂化。首先,要提升统一战线在整个政治系统中的地位,实现其由政治策略向政治制度转型。将党的执政与统一战线的发展有机统一起来,充分开发中国基本政治制度的协商民主资源,以统一战线为主体领域推进协商民主广泛多层制度化发展。其次,要构建社会化的大统战格局。推进统一战线从“平面型”向“立体型”转化,构建“一个核心、多重中心”的治理型统战格局。在工作对象上既要做各阶层、团体旗帜型人物和领军人物的工作,也要更加关注基层社会统战成员;既要做劳动者联盟之外的群体的工作,也要高度关注劳动者联盟内部复杂化等变化;既要灵活运用传统的思想教育手段,也要灵活运用现代化的新媒体传播手段,还要改革统一战线内部科层化的工作机制,推进其向扁平化、开放化方向发展。

 二、充分发挥统战工作协同治理社会作用,强化国家建制内控能力

建制能力是后发展国家应具备的重要国家能力,亨廷顿等学者将其称为“制度化能力”。它主要是指国家权力系统引领国家基本制度发展方向,以及引导和塑造整个国家发展格局的能力。良好的国家建制能力是良好的国家社会关系的体现。后发展国家的核心政治力量所具有的建制能力越强,国家发展的自主性也越强,转型成功的可能性就越大。在现代国家,民主化、市场化和法治化的治理制度体系是国家建制能力的组织和制度资源,统治精英的组织化水平可以从根本上影响国家的建制能力。实践证明,像中国这样社会主义国家的统治精英组建的大众动员型政党和中央集权型体制,具有很强的建制能力。

国家建制能力既是中国国家治理能力现代化建设的重要构成方面,又是决定国家其他能力建设的决定性因素。当前,我们民主党派应坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,不断改革、发展和完善中国特色社会主义制度,努力构建现代化的治理制度体系至关重要。一是要加强社会主义民主政治制度建设;二是要深化国家行政体制改革,推进民主法治建设,提高政府各项行政能力;三是要深化市场经济治理体制改革,完善基本经济制度格局,充分激发各种社会资本主体活力;完善现代市场体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,并更好地发挥政府作用;四是要深化社会治理体制改革,加强党委领导,发挥政府的核心治理主体作用,鼓励支持社会多元主体参与治理,实现政府治理和社会自我调节、社会自治良性互动。与此同时,要推进政党自身改革,发挥中国共产党作为群众动员型政党的政治、组织和资源优势,推进群众路线与政党建制能力协调互动的制度化建设进程。

统一战线的协调辅助作用,极大地增强了执政党国家建制能力。中国共产党正是借助了统一战线和群众路线机制,将政党的先进政治理念注入国家系统建构之中,以党立国,完成了统一国家、统一民族构建的历史任务,奠定了中国社会发展进步的制度基础。当下,深化制度改革和政党自身改革、推进治理体系和治理能力现代化进程中,统一战线仍不可或缺。提升现代化的国家建制能力,必须依托完善的、现代化的制度体系支撑。中国特色社会主义的基本制度框架是适应国情实际和发展需要的,但是其具体层面的体制机制还存在很多不完善的地方,制约了国家建制能力的进一步发挥。许多体制机制的改革面临着来自国内利益集团和国外反动势力的多重干扰和阻挠。统一战线具有化解矛盾、协调关系的优势,能妥善处理好改革、发展与稳定的关系,极大地降低改革的风险;统一战线具有联系广泛、沟通内外的优势,能为深化改革创造一个良好的舆情环境,充分凝聚正能量;统一战线具有智力密集、人才荟萃的优势,能为各项制度的改革创新提供强大的人才支持和智力支持。

三、充分发挥统战工作智囊富集软实力,强化国家强制与汲取能力

强制能力是现代国家的基本能力,为国家社会提供基本的政治秩序、公共秩序;而汲取能力是国家权力以合法手段征收和运用各种社会资源,维持国家正常与运转的基础能力。强大的国家汲取能力可以提高国家动员能力和财政实力,促进国家充分履行各项职能,有效地为全社会提供基本公共服务和公共产品。中国是一个中央集权国家,影响国家整体强制能力和汲取能力的因素来自两个层面:中央与地方政府间的集权与分权博弈,国家与社会间的拉锯。国家汲取能力的根本支撑是完善的国家财政税收制度。党的十八大和十八届三中全会后,国家深化财税体制改革,建立事权和支出责任相适应的制度;推进法治中国建设,将法治国家、法治政府、法治社会一体推进;推进司法制度改革,加大反腐败的力度。这些举措都与加强国家强制能力和汲取能力有直接关系,旨在打造一个转型社会中的强政府,推进国家治理能力建设。

我们应该充分发挥统一战线完善制度和补充效能的作用,将其运用在强化国家强制能力和汲取能力建设中。统一战线可以看作是在法治与德治之外一种独特的政治治理方式。统一战线与现代性治理模式所主张的沟通交流、多元协商的核心和实质最为贴近,具有补充完善硬性制度和法律、激发制度效能的重要作用。美国学者约瑟夫·奈提出软实力概念,深刻地揭示了现代国家治理能力的丰富内涵。国家治理能力具有硬、软两种不同表现形式:依托制度和法律的现代国家强制能力和汲取能力,保障国家的安全、秩序和经济基础,是硬实力;文化、价值观、道德准则等反映了一个国家的影响力和感召力,是软实力。因此,统一战线蕴含着中国特色社会主义制度软实力和巧实力的丰富资源。法治中国建设的基本要求是依法执政、民主执政、科学执政。在这一要求下,统一战线在非制度化的实践空间中起着极其重要的多样的实用的“耦合”作用。因此,在助力国家完善法律制度、提升强制能力和汲取能力时,统一战线应树立以影响力为基础的“软权威”意识,强调道德、思想心理的感召力和示范力,弥补硬性制度力作用的不足。

四、充分发挥统战工作求同存异功能,加强国家濡化共识能力

以认同感和价值观为核心的维护社会秩序的能力,称为濡化共识能力。濡化共识主要体现两点:一是政治认同,二是核心价值。两者非常重要,并相互关联。对政治的认同,首先来源于对社会核心价值的文化认同。转型社会既面临内部价值多元化、社会原子化和生活碎片化的困扰,也面临外部强势话语的干扰。内外因素交织会极大地弱化后发展国家的濡化能力,阻滞政治共识的形成。政治认同包含政党认同、国家认同、制度认同、公共政策认同、宗教认同等多个层次,各层次政治认同的构建在当前中国都具有非常重要的意义。培育和弘扬社会主义核心价值观是提升政治认同的强根之举、固本之策、兴国之魂。

中国共产党领导的广泛的统一战线,在凝聚共识、增强政治认同方面,历来都具有独特而强大的社会感召力。在新民主主义革命、初级社会主义阶段建设、改革开放实现伟大中国梦三个不同历史时期,统一战线都发挥了这一不可替代的功能作用。

统一战线在加强国家濡化共识能力上大有可为。首先,大力推进统战系统同心工程建设,提升政治认同。同心工程着眼于“思想上同心同德,目标上同心同向,行动上同心同行”,旨在提升社会多元群体的政治认同,已经成为统一战线在社会深度转型期推进科学发展的品牌性工程。其次,大力发挥统一战线传播社会主义核心价值的功能,弘扬统战文化。核心价值不会自动得到全社会的认同和接受,必须借助于适当的途径和方式进行传播。统一战线承载着这种意识形态的传播功能,通过这一机制,中国共产党的正确主张、纲领和方针政策就能被社会各界广泛了解和普遍认同。当前,统一战线在思想文化领域的核心工作就是要倡导“富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观,并进一步把它们分解落实到促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系和谐的实践中去,积极弘扬“团结合作、民主协商”的政党文化、“爱国进步、团结和睦”的民族文化、“护国利民、崇和向善”的宗教文化、“明礼守信、义利兼顾”的新的社会阶层文化和“同宗同源、念祖爱乡”的海内外同胞同根文化。再次,积极发挥统一战线求同存异的功能,凝聚社会共识。当前的重点是以坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信为坐标,处理好国家政治生活、社会生活以及海外各领域中一致性与多样性的关系。

五、充分发挥统战工作政治耦合作用,提升国家协商包容能力

国家权力系统在调解社会冲突、凝聚共识方面的能力水准与实践状态,被称为协商包容能力。协商能力大小,决定了国家顶层能否对国家发展目标及其战略保持长期共识。良好的协商包容能力和政治耦合作用,是现代公共理性和政治文明的表现,而缺乏政治耦合作用并时常引发对立性的社会冲突是许多后发展国家实现现代化的阻碍因素。国家政治系统的协商能力受政治系统的包容性大小、精英阶层的异质化程度和政治耦合作用等因素的影响。扩充政治系统的包容性空间,降低精英阶层在利益、观念等方面的矛盾冲突和异质化程度,培养公民群体的政治耦合精神,都有助于提升国家整体的协商能力,促进国家政治系统的稳定发展。创建伊始,中国特色社会主义制度体系是极具弹性和包容性的制度系统,就具有统一战线性质和国体性质,其联合性、包容性精神长盛不衰。

统一战线是国家协商能力建设坚实的政治体制支撑。首先,统一战线作为一种政治形态,是构建协商民主、提升协商能力的基础。统一战线不仅仅是一种政治策略,从更高层面看,它还是一种政治形态。当前,人们往往将统一战线理解为政治策略和工具,这种理解极大地降低了统一战线的本来定位,扼杀了其发挥更大活力的可能。事实上,我们完全应该在推进社会主义协商民主和提升国家治理能力的框架中,赋予统一战线更大的发展空间和生命力,借助统一战线所提供的现成的政治资源、社会资源和制度资源发展社会主义协商民主。其次,统一战线是培育政治耦合作用的基本场域。统一战线求同存异、包容多元、互惠双赢的思维品格体现了政治耦合作用的正和博弈精神。新世纪统一战线以处理“五大关系”为工作核心,抓住了转型期中国社会容易出现严重社会冲突的主要领域。再次,多党合作和人民政协是发展协商民主、提升协商能力的主渠道。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为执政党缓解社会压力、整合社会政治力量、达成协商共识提供了缓冲带和中间组织,超越了一党执政的刚性和排他性等不足;人民政协则在党际协商之外提供了更加广泛多元的公共性协商空间,在推进社会主义协商民主广泛多元制度化发展中发挥着主渠道作用。

综上所述,发展民主协商和提升协商能力建设的统一战线,应不断实现自身的结构转型和创新发展。我认为:一是在民主治理框架中,将统一战线提升为一种政治形态来对待。在治理能力现代化建设中,统一战线不仅仅是统战部门的工作,而是执政党的全局性战略,是社会主义民主的重要组成部分;二是完善以多党合作为内容的中国政党制度,在既定制度优势的基础上,进一步发挥民主党派的监督功能,使党外监督和党内民主协同推进;三是积极推进人民政协改革,打造一个更具包容性、开放性的公共协商平台。在发展协商民主、提升协商能力的框架中,人民政协的运行需要改变当前机关化、科层化的运行趋势,向能更广泛包容各种政治力量的开放性、公共性、协商性空间转型。同时,要防止人民政协和人大制度趋同化发展,准确定位各自功能,实现互补。要去仪式化,强化政协的广泛性、多元性和差异性,使人民政协在发展社会主义协商民主中全面发挥桥梁、纽带、耦合作用。

        

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(本文作者:罗梨丹,乐山民建会员)